مقابله با تعارض منافع

اخیراً رئیس شورای رقابت از شکایت این نهاد به عنوان مدافع رقابت، از نهادهایی خبر داده که مانع کسب‌وکار و مخل رقابت هستند. فرشاد فاطمی، مدیر گروه اقتصاد دانشگاه صنعتی شریف و عضو شورای رقابت، در گفت‌وگو با «تجارت فردا» تبعات بروز تعارض منافع در کسب‌وکار را بررسی می‌کند. به گفته فاطمی اقتصاد آزاد در این زمینه پیشنهاد می‌دهد که ورود و خروج آزاد باشد. در چنین شرایطی بنگاهی که به اندازه بقیه بنگاه‌ها بهره‌ور نیست، مجبور می‌شود از بازار خارج شود. کسانی که می‌خواهند بمانند، باید مرتب تلاش کنند که کیفیت خود را ارتقا ببخشند. در پایان این گفت‌وگو نیز برای روشن‌تر شدن بحث رقابت سوالی در مورد نظریه‌های مربوط به رقابت در علم اقتصاد از ایشان پرسیدیم که توضیحات این استاد دانشگاه در این باب را می‌توانید مطالعه کنید. 

* * *

 رئیس شورای رقابت می‌گوید شکایت از کانون وکلا و نظام پزشکی و چند نهاد صنفی دیگر به دلیل ایجاد مانع برای کسب‌وکار در دست بررسی است. آیا این نهادها انحصارگر هستند؟

فکر می‌کنم استفاده از واژه انحصار در این مورد محل درستی ندارد. این نهادها در برخی موارد برای افرادی که جدیداً می‌خواهند وارد کسب‌وکار شوند، موانع ورود قائل می‌شوند و با قیمت‌گذاری یا سهمیه‌بندی سعی می‌کنند منافع اعضای خود را حفظ کنند. همچنین ممکن است فعالیت‌هایی داشته باشند که این فعالیت مخل رقابت شود.

 آنچه نگرانی ایجاد کرده و باعث شکایت شده، دقیقاً چه موردی است؟

اشکالی که در این سازوکار به وجود می‌آید این است که منافع عمومی در بلندمدت به خطر می‌افتد. یعنی رفاه مصرف‌کننده در اثر این اتفاق کاهش پیدا می‌کند. دقت کنیم این قبیل نهادهای حرفه‌ای که تعدادشان هم کم نیست، مثل کانون وکلا، نظام پزشکی و نظام مهندسی و… عملکردهایی دارند که این عملکرد توسط گروه‌ها لازم به انجام است، مثلاً وظیفه رسیدگی به شکایات حرفه‌ای را دارند. نوع خدماتی که در این اصناف ارائه می‌شود، خدمات خاصی است، باید دریافت‌کننده خدمت مطمئن شود که این خدمت از سطح کیفیت مطلوب برخوردار است و مثلاً اگر پزشکی در کارش قصور داشته است و کسی قصد شکایت دارد، اولین جایی که جامعه انتظار دارد به این موارد رسیدگی کند، نظام پزشکی است. اما این نهادها در گذر زمان کارکردهای اقتصادی پیدا کرده‌اند که این کارکردها از نظر لطمه بلندمدت به رفاه مصرف‌کننده نگران‌کننده است.

 این نوع تعارض منافع در چه اصنافی دیده می‌شود؟

این موارد در همه اصناف وجود دارد. اگر بخواهیم محیط کسب‌وکار را بهبود دهیم، باید به این موارد در همه اصناف توجه و با آنها مقابله کنیم. بر همین اساس، بر مبنای قانون مصوب مجلس که در حال حاضر اجرا می‌شود، اعطای درخواست مجوز کسب‌وکار را نمی‌توان با استناد به اشباع بازار محدود کرد. یعنی نمی‌توان با استناد به اشباع بازار جلوی کسب‌وکار فردی را گرفت. این اقدام مصداق ایجاد موانع است.

 آیا تعیین ظرفیت محدود پذیرش برای پروانه وکالت، به بهانه اشباع بازار، مصداق ایجاد مانع کسب‌وکار است؟

بله، این ایجاد موانع کسب‌وکار است. برای مثال اینکه چون پرونده وکالت کم است مثلاً به بیش از ۱۵۰ وکیل احتیاج نداریم، مانع کسب‌وکار محسوب می‌شود. هرگونه محدودیتی که به دلیل اشباع بازار بخواهد فعالیت گروهی را محدود کند، مانع کسب‌وکار است و با ادبیات جدید علم اقتصاد این موانع به عنوان موانع رقابت ذکر می‌شود و باید حاکمیت برای رفع این موانع تلاش کند.

 اشاره کردید که واژه انحصار در این موارد انتخاب دقیقی نیست، دراین‌باره توضیح دهید که چرا به این موارد نمی‌توان واژه انحصار را اطلاق کرد؟

انحصار به این گفته می‌شود که تنها یک عرضه‌کننده برای یک کالا یا خدمت به خصوص وجود داشته باشد در حالی که در این موارد فعالان برای ورود بازیگران جدید محدودیت ایجاد می‌کنند و به همین دلیل اطلاق کلمه انحصار در این مورد دقیق نیست، به این دلیل که همه پزشکان و وکلا لزوماً با همدیگر این کار را انجام نمی‌دهند. منتها نهادی تشکیل شده که با محدود کردن ورود و رقابت، تلاش می‌کند منافع اعضای خود را تامین کند. مثلاً نظام پزشکی در ساختار نظام سلامت، تنها محل ایجاد نگرانی برای بروز تعارض منافع پزشکان نیست، پزشکان وزارت بهداشت را هم اداره می‌کنند، تعداد آموزش پزشکان جدید را می‌توانند محدود کنند یا نظام سلامت را مدیریت کنند، پس می‌توانند تقسیم منافع را بین گروه‌های مختلف ارائه‌دهنده خدمات سلامت تحت تاثیر قرار دهند. همچنین این افراد در برخی از موارد در سیاستگذاری و اجرا در نظام بیمه و دارو دخالت دارند. به‌طور کلی این موارد مصداق تعارض منافع است که باید سیاستگذار به‌خوبی درباره آن تامل کند و تصمیم گیرد. اگر یک پزشک به سیاستگذاری در هر کدام از این بخش‌ها وارد شد، باید چگونه مطمئن شد که برای او تعارض منافع اتفاق نیفتاده است.

اقتصاد آزاد در این موارد چه خط مشی‌ای را ارائه می‌دهد؟

پیشنهاد اصلی این است که ورود و خروج آزاد باشد. در چنین شرایطی بنگاهی که به اندازه سایر بنگاه‌ها بهره‌ور نیست، مجبور می‌شود از بازار خارج شود. کسانی که می‌خواهند بمانند، باید مرتب تلاش کنند که کیفیت خود را ارتقا ببخشند. نهادهای حرفه‌ای که می‌خواهند به این سیستم کمک کنند، اینجا کارکرد پیدا می‌کنند. این نهادها ابتدا باید مطمئن شوند کیفیتی که از طریق این بنگاه‌ها ارائه می‌شود از سطح استاندارد اعلام‌شده پایین‌تر نیست. مثلاً ممکن است بگویند مطب چشم‌پزشک باید این سطح از تجهیزات، امکانات و زیربنا را داشته باشد. اینجا همان سطحی است که اتفاقاً نهادهای پزشکی می‌توانند به حاکمیت کمک کنند.

 مساله تعارض منافع در کسب‌وکار از چه زمانی ایجاد شده است؟

این مشکل همیشه وجود داشته اما واقعیت این است که وقتی توسعه شکل می‌گیرد، رفع این مشکلات در اولویت قرار می‌گیرد. ما همواره باید به این فکر کنیم که چگونه با این مشکلات مقابله کنیم. احتمالاً الان در مقطعی از توسعه قرار گرفته‌ایم که پرداختن به این موارد اولویت شده است. به خصوص به نظر می‌آید گلوگاهی که جلوی رشد اقتصاد را می‌گیرد، مناسب نبودن فضای کسب‌وکار است. پیشتر به دلیل اینکه سطح خدمات پزشکی پایین و از بقیه موارد خیلی عقب‌تر بود، همین‌که امکان این وجود داشت که خدمات اولیه ارائه شود، رشد محسوب می‌شد. اما الان در سطحی قرار داریم که برای کسب رشد باید مرتب کیفیت خدمات و کالاها ارتقا پیدا کند. وقتی از تعارض منافع حرف می‌زنیم، فقط مربوط به این چند صنف نیست، در همه اصناف باید به تعارض منافع فکر کنیم. به همان اندازه که در کسب‌وکار اغذیه‌فروشی‌ها نیاز است که انحصار و عوامل محدودکننده رقابت اتفاق نیفتد به همان اندازه هم در اصنافی مثل پزشکی و وکالت این نیاز وجود دارد. فقط ادبیات علم اقتصاد در اینجا فرق می‌کند. فرآیند ارزیابی کیفیت در اغذیه‌فروشی با این فرآیند در خدمات پزشکی متفاوت است. اما به هر حال نمی‌توان اجازه داد که اغذیه‌فروش‌ها هم یک صنف برای خود درست کنند و با ایجاد موانع برای سایرین یا محدود کردن رقابت بین افراد تلاش کنند که قدرت بازار خود را افزایش دهند.

 نقطه بهینه در ایجاد «فعالیت صنفی موثر» و «ایجاد انحصار» کجاست؟

بخشی از این موضوع به اقتضائات هر جامعه و هر صنف برمی‌گردد. اما آنچه در این میان کلید اساسی است، نمی‌توان مقررات‌گذاری و سیاستگذاری یک گروه را به افرادی از همان گروه واگذار کرد. این نکته بسیار اساسی است. بعضی اوقات حاکمیت این کار را می‌کرد تا بتواند از این طریق فشاری را که خودش می‌خواهد به نهادهای صنفی بیاورد از طریق اعضای صنف بیاورد. اما مشکل جایی است که تعارض منافع به وجود می‌آید یعنی تصمیماتی را باید اشخاصی اتخاذ کنند که خودشان باید از این تصمیمات منتفع یا متضرر شوند. این تصمیمات را نمی‌توان بدون ناظر بیرونی به این افراد محول کرد. به همین خاطر اگر بخواهیم فعلاً برای اقتصاد ایران دو تا کلیدواژه اساسی بگوییم این نوع نهادهای صنفی نباید بتوانند بر مبنای اشباع بازار موانع ورود ایجاد کنند و نباید بتوانند فعالیت هماهنگ برای محدود کردن رقابت بین اعضای صنف خود انجام دهند. همه می‌فهمیم اگر مثلاً نظام پزشکی بگوید که مثلاً چشم‌پزشک اجازه ندارد در فعالیت سایر تخصص‌ها دخالت کند و برعکس. منتها اگر در داخل یکی از این اصناف اجازه داد به نحوی افراد تقسیم بازار کنند و در رقابت قیمتی با هم وارد نشوند یا به هر ترتیبی رقابت را محدود کند، این می‌تواند مخل رقابت شود.

 محدود کردن رقابت چه تبعاتی در اقتصاد ایجاد می‌کند؟

با محدود کردن رقابت اتفاقی که رخ می‌دهد این است که کیفیت خدمات پایین می‌آید و قیمت افزایش پیدا می‌کند. وقتی هنوز در شهر تهران برای ملاقات با یک وکیل باید مدت‌ها صبر کرد و برای دیدن یک پزشک باید ساعت‌ها در انتظار باقی ماند، به این معنی است که این پزشک و وکیل قدرت بازار دارد؛ چطور توانسته قدرت بازار را کسب کند؟ لازم است سیاستگذار مطمئن شود که این امر از طریق ایجاد موانع ورود رخ نداده است. اتفاقاً احتمالاً بد نیست نظام پزشکی به این بحث وارد شود که چرا یک پزشک می‌تواند تا نیمه‌های شب بیمار ویزیت کند یا بیمار ممکن است با وجود داشتن وقت قبلی ساعت‌ها در انتظار دیدار پزشک در مطب بنشیند. در حوزه وکالت نکته‌ای که وجود دارد این است که معمولاً عموم جامعه شناختی از میزان و چگونگی کیفیتی که وکلا به آنها ارائه می‌دهند، ندارند اما در این حوزه عموم مردم به مراتب کمتر از بقیه حوزه‌ها درگیر هستند، در حوزه خدمات پزشکی، آموزشی، تحصیلی و بانکی مردم بیشتر درگیر مشکلات و پیچیدگی‌های موجود هستند. به هر حال ممکن است در حوزه وکالت و مشاوران حقوقی هم از طریق محدود کردن رقابت و ایجاد موانع ورود، قدرت بازار را برای کسانی که مشغول به کار هستند، تغییر دهند. مشکل البته تنها در صنف پزشکی نیست و در خیلی از بخش‌های دیگر می‌تواند این اتفاق رخ دهد. معلم مدرسه‌ای که کنار مدرسه آموزشگاه دارد و در آنجا به دانش‌آموزان ضعیف کمک می‌کند هم می‌تواند دچار تعارض منافع شود. این اتفاق در حوزه‌های خیلی متنوعی می‌تواند رخ دهد. به نظر من سیاستگذار در حیطه‌ای که تصمیم می‌گیرد باید به مصداق آن در حیطه سیاستگذاری زیرمجموعه خود هم توجه کند و درباره آن راهکار بیندیشد. البته بخشی هم به قانونگذار مربوط می‌شود. هم‌اکنون لایحه‌ای در این زمینه در دولت در دست تدوین است. منتها قبل از اینکه لایحه و قانون بتواند کاری کند، باید به فهم عموم جامعه دست یابیم که تعارض منافع چگونه می‌تواند منافع اجتماعی را به خطر بیندازد.

 کشورهای پیشرفته با این مشکل چگونه کنار می‌آیند؟

کشورهای پیشرفته قوانین خیلی جدی در مقابله با تعارض منافع اصناف دارند. در این کشورها ممکن است این مشکل به صورت کامل حل نشده باشد، اما برای حل آن تدبیر می‌کنند و برای مقابله با آن در موارد تخلف مجازات خیلی سنگین در نظر می‌گیرند. این مجازات از سطح کارمند تا بالاترین مقامات اجرایی کشور را شامل می‌شود.

با توجه به آنچه در مورد کارکرد نهادهای مانع کسب‌وکار و مخل رقابت در بازار بیان کردید، اگر ممکن است برای روشن‌تر شدن بحث، نظریه‌های موجود در علم اقتصاد در مورد رقابت را به طور خلاصه توضیح دهید؟

در مدل‌های رقابت کامل در نظریه اقتصاد خرد فرض بر آن است که تعداد بنگاه‌ها زیاد باشد، ورود و خروج بنگاه‌ها به بازار آزاد باشد و کالاها همگن باشند.   تحت این فروض بنگاه‌ها قیمت‌پذیر هستند؛ اما در وضعیتی که تعداد بنگاه‌ها در یک بازار کاهش یابد، امکان آنکه این بنگاه‌ها بتوانند با رفتار خود بر قیمت تاثیر بگذارند، افزایش می‌یابد. در این شرایط که رقابت ناکامل است، بنگاه‌ها به رصد رفتار رقبای خود می‌پردازند، اقدامات آنها را دنبال می‌کنند و این قدرت را دارند که با رفتار خود، بر قیمت‌ها تاثیر بگذارند. تا پیش از نظریات جدید، ابزارها و مدل‌های متعارف اقتصاد خرد گرچه در شرایط رقابت کامل کاربرد داشت، اما در وضعیت رقابت ناکامل چندان قابل‌استفاده نبود. از همین‌رو استفاده از نظریه بازی در اقتصاد خرد گسترش یافت؛ زیرا در وضعیتی که رقابت کامل نیست، بنگاه‌ها با این مساله مواجه هستند که چگونه سود حاصله از رفتار آنها و به‌خصوص رقبا تاثیر می‌پذیرد. کاربرد نظریه بازی در این حوزه، فهم این موضوع است که هر یک از بازیگران، چه برداشتی از استراتژی‌های حریف دارند و چه تعادلی می‌تواند بین بازیگران شکل بگیرد. تیرول در این خصوص به همراه یک اقتصاددان آمریکایی به نام «درو فودنبرگ» کتابی نیز با عنوان «نظریه بازی» تالیف کرده است، البته او واضع نظریه خاصی در حوزه نظریه بازی نیست. سازمان‌های صنعتی با استفاده از ابزارهای نظریه بازی توسعه یافت و توانست به سوال‌های مطرح در وضعیت عدم رقابت کامل، محدودیت ورود و خروج و وجود کالاهای متمایزشده (differentiated products) پاسخ دهد. بنگاه‌های صنعتی در شرایطی که تعداد بنگاه‌ها محدود است یا به دلیل اینکه تمایز در قدرت بازاری پیدا می‌کنند، می‌توانند بر قیمت و در نتیجه روی سود بنگاه، رفاه مصرف‌کننده و رفاه کل بازار تاثیر بگذارند. در شاخه سازماندهی صنعتی تلاش بر این بود که تحلیلی از رفتار بنگاه‌ها در وضعیتی ارائه شود که دارای قدرت بازاری هستند و به این سوال پاسخ داده شود که دولت چگونه باید با بنگاه‌های بزرگ و کارتل‌ها رفتار کند. اولین تلاش‌ها در شکل‌دهی شاخه سازماندهی صنعتی به افرادی نظیر کورنو (۱۸۷۷-۱۸۰۱)، برتراند (۱۹۰۰-۱۸۲۲) در قرن نوزدهم و سپس استکلبرگ (۱۹۴۶-۱۹۰۵) و چمبرلین (۱۹۶۷-۱۸۹۹) در نیمه ابتدایی قرن بیستم برمی‌گردد؛ ولی مسلماً تیرول و افرادی نظیر لافونت نقش مهمی در توسعه این شاخه و به‌خصوص وارد کردن آن به حوزه سیاستگذاری اقتصادی داشته‌اند. تا پیش از فعالیت‌های تیرول، سیاست‌های رایجی که از سوی دولت‌ها برای جلوگیری از تبعات منفی انحصار اجرا می‌شد، مواردی نظیر تعیین سقف افزایش قیمت برای شرکت‌های انحصارگر و ممنوعیت همکاری بین شرکت‌های رقیب بود، اما تیرول و سایر اقتصاددانانی که در این زمینه کار می‌کردند به لحاظ تئوریک نشان دادند که چنین قواعدی ممکن است در شرایطی مشخص به خوبی موثر واقع شوند، اما در برخی شرایط دیگر بیش از آنکه سودمند باشند، ضرر به همراه داشته باشند. نتیجه تحقیقات تیرول و سایر اقتصاددانان حوزه سازماندهی صنعتی به دو راهبرد مشخص منتهی شد: سیاستگذاری رقابت و تنظیم مقررات. این دو سیاست در حال حاضر عملاً از موضوعات مورد بحث در شاخه سازماندهی صنعتی مرتبط با سیاستگذاری اقتصادی است و بسته به اینکه سیاستگذار رفاه مصرف‌کننده را در نظر بگیرد یا رفاه کل بازار را (هم تولیدکننده و هم مصرف‌کننده)، توصیه‌های متفاوت سیاستی را در پی خواهد داشت. ردپای نتایج و مطالعات تیرول در اقتصاد ایران نیز قابل ردیابی است. می‌توان گفت ایجاد نهادی مثل شورای رقابت از نتایج مستقیم نظریاتی بوده است که با فعالیت‌های دانشمندان حوزه سازماندهی صنعتی در اقتصاد مطرح شد. نتایج اقدامات تیرول موجب شد سیاستگذاران با بهره‌گیری از این دیدگاه‌ها، زمینه‌ای فراهم کنند که اجازه ندهند بنگاه‌های بزرگ یا دارای قدرت بازار به رقبا و مصرف‌کنندگان آسیب برسانند. به همین دلیل او استحقاق نوبل اقتصاد را داشت؛ زیرا او مانند طبیبی بود که توانست برای مقابله با آثار سوء نبود رقابت در اقتصاد، نسخه‌ای مناسب تجویز کند.