مشت‌های واقعیت!
روزنامه دنیای اقتصاد – شماره ۳۹۴۷ تاریخ چاپ:۱۳۹۵/۱۰/۱۲ بازدید:۳۸۰بار کد خبر: DEN-1085265
امیرحسین خالقی
دکترای سیاست‌گذاری عمومی دانشگاه تهران
مایک تایسون، مشت‌زن معروف، گفته بود همه تا زمانی که نخستین مشت به‌صورتشان نخورده است، برای بردن برنامه دارند. مقصود مرد تنومند این بود که برنامه‌ها در مواجهه با واقعیت‌ها تا چه اندازه ناموفقند و آنچه روی کاغذ پیش‌بینی می‌شود با آنچه در عمل روی می‌دهد، زمین تا آسمان تفاوت دارند. هرچقدر افق و قلمرو برنامه‌ها گسترده‌تر برگزیده شود، کار دشوارتر هم می‌شود. امروزه با افزایش شتاب تغییرات، بسیاری حتی در امکان برنامه‌ریزی برای کسب و کارهای خصوصی در افق‌های بیش از دو سال هم تردید دارند، برنامه پنج ساله برای توسعه کشور که جای خود دارد. گفته‌اند برنامه‌ریزی‌های دولتی سرعت بسیج منابع سیاسی و اقتصادی لازم برای پیشبرد برخی پروژه‌ها را افزایش می‌دهد و شاید در برخی حوزه‌ها عقب‌ماندگی کشورها را جبران کند، ولی دست‌کم از دهه ۱۹۶۰ به این سو می‌دانیم که در بلندمدت کارآیی آن با سازوکار بازار قابل مقایسه نیست. دلیل اصلی این است که برنامه‌ریزان دولتی دانش مورد نیاز برای توزیع درست منابع در همه حوزه‌های یک اقتصاد پیچیده را در اختیار ندارند. از سویی انگیزه بوروکرات‌های دولتی نیز با کارآفرینان بخش خصوصی متفاوت است؛ ریسک تصمیم‌های برنامه‌ریزان دولتی به خود آنها برنمی‌گردد و کار آنها قمار با منابع شهروندان است، بدون آنکه زیانی متوجه آنها شود. کاستی اساسی دیگر رویکرد برنامه‌ریزی به توسعه مساله نوآوری است. بعید است صرف بودجه‌های حمایت از نوآوری دولت‌ها جز بازی ارقام و پرشدن جیب نورچشمی‌ها به نتیجه درخشانی بینجامد، تشخیص فرصت‌های نوآوری را باید به کارآفرینان سپرد و سازوکار بازار نوآوران حقیقی را پاداش خواهد داد و نیازی به حمایت از آنها با پول شهروندان آن هم به صلاحدید بوروکرات‌های دولت نیست.
رویکرد برنامه‌ریزی به توسعه کشورها یادگار دوران سیطره سوسیالیسم است و از امپراتوری سرخ آغاز شد، ولی امروز دیگر اقبالی ندارد و در میان اقتصادهای بزرگ تنها کشوری که به برنامه‌ریزی توسعه وفادار مانده چین است. اما حتی در چین با آنکه همچنان مرده ریگ مائو را حفظ کرده است و این کشور اجرای برنامه پنج ساله سیزدهم خود را دنبال می‌کند، اوضاع تغییر زیادی کرده است. در این برنامه ۳۳ هدف کلان به چشم می‌خورد که حتی همه آنها الزامی (mandatory) نیستند و به ویژه ۵ هدف حوزه اقتصاد چنین وضعی دارند. در واقع جهت‌گیری برنامه‌های توسعه چین به تدریج از برنامه توسعه به معنای رایج سانترالیستی آن دور و به نوعی چشم‌انداز استراتژیک نزدیک شده است. وانگهی علاقه چینی‌ها به «برنامه‌ریزی کلان»، «حضور پررنگ دولت» و «بدبینی به بازار» شاید بیش از اقتصاد مربوط به سیاست باشد. خطاست بدون در نظر گرفتن رژیم سیاسی اقتدارگرای چشم‌بادامی‌ها تصور کنیم آنها تنها به دلیل کارآمدی اقتصادی و فنی به توسعه برنامه‌ریزی شده رو آورده‌اند.
باری، این روزها بحث از برنامه ششم توسعه و بررسی آن در مجلس است. تاخیر دولت در ارائه برنامه ششم توسعه و تغییر کلی ساختار آن نسبت به برنامه‌های گذشته انتقادهایی را نیز به همراه داشت، شاید معنای ضمنی آن این بود که دولتی‌ها نیز رویکرد «برنامه‌ریزی جامع برای توسعه» را کارساز نمی‌دانند! لایحه برنامه ششم که دولت با ۳۵ ماده به مجلس تحویل داد، در نهایت در کمیسیون تلفیق پس از بحث و گفت‌وگوها و جلسات بسیار، به یک برنامه ۱۴۴ ماده‌ای بدل شد. این برنامه بناست مسیر حرکت پنج ساله کشور را در تمامی حوزه‌ها از کشاورزی و محیط زیست گرفته تا سیاسی، دفاعی و امنیتی مشخص کند! به واقع روشن نیست چگونه می‌توان اجرای اثربخش برنامه در همه این حوزه‌های ناهمگون را پیش برد و اثر آنها را سنجید. هزینه تدوین و اجرای برنامه‌های توسعه با چنین گستردگی بسیار بالاست و دم و دستگاه دولت را فربه‌تر و لخت‌تر خواهد کرد. اگر هزینه فرصت را هم در نظر بگیریم می‌توان نقد همیشگی هواداران «دولت کوچک» را تکرار کرد که آیا نیاز به مداخله دولت در همه این حوزه‌ها وجود دارد و غیردولتی‌ها کار را بهتر پیش نمی‌برند؟
این پرسش‌ها نیز مطرح می‌شوند که آیا با هزاران متغیر پویای اثرگذار در محیط داخلی و جهانی، در اساس می‌توان یک برنامه منسجم برای آینده کشور ریخت؟ ضرورت‌ها و اقتضائات برنامه ثابت می‌مانند؟ پیش فرض کنونی در تدوین این برنامه تا چه اندازه تغییرات آینده را تاب می‌آورند؟ برای مثال، اهدافی مانند رشد اقتصادی سالانه ۸ درصد (مقایسه کنید با هدف رشد ۵/ ۶ درصدی چین) یا رشد سرمایه‌گذاری ۵/ ۲۱ درصد تا چه اندازه با فراز و فرودهای رویدادهای منطقه‌ای و جهانی همسویی خواهد داشت و می‌توان چشم به تحقق آن داشت؟ یادمان نرود این عدم انعطاف ربطی به کشور ما ندارد و کاستی ذاتی هر برنامه کلان توسعه است. اما گذشته از خود برنامه، با توجه به دوره‌های ۴ساله دولت‌ها در ایران و افق ۵ ساله برنامه‌های توسعه، ارزیابی آنها حرف و حدیث کم ندارد. چنان‌که در گذشته هم رخ داده است، دولتی که تدوین برنامه را بر عهده نداشته است، از اجرای آن شانه خالی می‌کند. در ماده ۱۴۲ برنامه ششم، وظیفه تعریف شاخص‌های توسعه و گزارش منظم آنها بر عهده سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی گذاشته شده است، ولی روشن نیست بر اساس چه منطق و سازوکاری می‌توان به ارزیابی واقع بینانه‌ای از عملکرد دولت رسید، گستردگی برنامه و ملاحظات سیاسی کار را بسیار دشوار می‌کند.
همچنین پیش نیاز اجرای مناسب برنامه‌های توسعه وجود یک بوروکراسی قدرتمند است، از ناکارآمدی ذاتی بوروکراسی‌های دولتی که بگذریم، در کشور ما که از «۴۰ درصد نیروی ضعیف و مازاد در ساختار دولت» صحبت می‌شود، امید به تحقق اهداف این برنامه خوشبینانه است. «اصلاح نظام اداری» نیز نیازمند دگرگونی‌های اساسی است و در شرایط کنونی سودایی است محال. برنامه‌های توسعه در ایران موفق نبوده‌اند، شاید قرار هم نبوده چنین باشد. کسانی گفته‌اند برنامه‌ریزی در حوزه‌های مشخص و محدود مانند کاهش فقر، محیط زیست و مانند آن، مشروط بر هدف‌گذاری دقیق و افق زمانی کوتاه می‌تواند موثر باشد، ولی دوره برنامه‌ریزی کلان و بلندمدت برای توسعه کشورها گذشته است. اولویت نخست ما شاید این است که باید در میان تصمیم‌گیران و اهالی سیاست اجماعی روی خود مفهوم توسعه شکل گیرد. گمشده ما «برنامه توسعه» نیست، «سیاست توسعه» است.
منابع در دفتر روزنامه موجود است
